原文编译：lufei

Heath P. Tarbert 证词
Circle Internet Group, Inc. 总裁
前商品期货交易委员会（CFTC）主席
前财政部负责国际市场事务的助理部长

提交美国众议院金融服务委员会
听证会主题："强化美国经济：促进增长、机会与繁荣"
2026 年 9 月 2 日（星期三）上午 10:00

https://www.circle.com/blog/circle-president-to-congress-protect-the-u-s-dollars-lead
证词全文：https://docs.house.gov/meetings/BA/BA00/20260902/119522/HHRG-119-BA00-Wstate-TarbertH-20260902.pdf

核心结论

从这篇证词本身看，Heath Tarbert 此次出席国会听证会的目的很明确：推动美国在完成稳定币监管之后，继续建立完整的数字资产市场结构，并把这项工作上升到维护美元全球地位、美国金融主导权和规则制定权的国家战略层面。

具体来看，主要有五层诉求。

第一，把 GENIUS 和 CLARITY 提升到"美元治国方略"的战略高度。 在 Heath 的框架里，这两部法案的意义已经超出 Crypto 行业监管本身，关系到未来金融基础设施上链之后，美元和美国规则能否继续处于全球金融体系核心。

第二，推动 CLARITY 完成立法。 他的表述非常直接：GENIUS 已经建立了互联网金融体系中的"美元层"，接下来需要完成"市场层"，把数字资产交易、托管、中介机构、客户资产保护和市场监管纳入长期稳定的联邦法律框架。

第三，推动 GENIUS 严格实施，堵住离岸稳定币的监管套利空间。 他特别强调，最终规则不能留下漏洞，监管要求应覆盖实际服务美国客户的中介机构，外国稳定币发行方也需要达到真正可比的监管标准。

第四，把政策讨论从稳定币扩展到整个金融体系上链。 Heath 强调，美元只是第一层。真正正在迁移的是货币、证券、抵押品、支付、结算和资本市场基础设施。未来竞争的核心，将是这些金融资产运行在哪条轨道上、由谁治理、遵守谁的规则。

第五，强化 Circle 所代表的美国合规金融基础设施路线的战略位置。 Heath 明确反对人为制造"国家冠军企业"，但他描绘的未来体系非常清晰：美元计价、美国法律、受监管稳定币、机构级结算网络、可编程金融和 AI Agent 支付。Circle 的 USDC、CPN 和 Arc 都处在这条路径之上。

因此，Heath 这次证词的核心信息可以进一步压缩为：

金融基础设施正在上链，而且这场迁移已经开始。美国现在需要决定，未来的数字美元、代币化资产和金融市场，究竟运行在美国的规则和基础设施之上，还是运行在其他体系建立的轨道之上。GENIUS 完成了第一步，接下来是 CLARITY 和实施细则。

从 CRCL 投资者角度看，最值得关注的信号是：

Circle 正在把自身的长期发展路径，与美国的美元战略、金融上链进程和数字资产监管框架放在同一条长期政策主线上。

全文：互联网金融体系中的美元治国方略（Dollar Statecraft）

引言

Hill 主席、Waters 资深委员以及各位尊敬的委员会成员：感谢各位给我今天出席作证的机会。

我叫 Heath Tarbert。我是一名企业管理者，也曾是美国政府官员和金融监管者。我现任 Circle Internet Group 总裁。我们是一家在美国公开上市的科技公司，总部位于纽约市世贸中心一号楼，员工分布在 44 个州以及哥伦比亚特区。

金融监管的两侧我都待过：作为公职人员，我负责维护金融市场中的信任；作为企业高管，我参与构建新的金融基础设施。两个位置上，我学到的东西是一样的：跑在信任前面的金融创新不会长久。合规是一门严肃金融业务的地基。

我对这份工作的态度，来自一个巴尔的摩家庭——在那里，公共服务和按规矩办事被视为理所当然。我的两位祖父都参加过第二次世界大战；家族中还有人担任警察和消防员。我父亲上夜校成为会计师，后来担任美国最繁忙港口之一的审计长；我母亲则在县里从事儿童抚养费执行工作。这个传统塑造了我担任过的每一个职务。离开政府后，我把家安在伊利诺伊州北部，和妻子在那里抚养我们的两个儿子。在美国的心脏地带养育家庭，让美国经济前途的利害关系对我而言更加真切。这就是我今天看待这场听证会的视角。

能再次来到本委员会，我很高兴。上一次我在这里出席是在 2018 年，当时我担任美国外国投资委员会（CFIUS）的政策主席。CFIUS 负责从国家安全风险角度审查外国对美国企业的收购，而它的法定权限已有三十年未曾更新。与此同时，战略竞争对手正在瞄准军事能力所依赖的新兴技术。美国法律必须在战略风险跑赢我们的制度之前完成调整。我们当时决定：法律要跟上。当年晚些时候，国会通过了美国外国投资审查法律三十年来最重大的一次改革。[1]

今天的主题不同，但战略抉择是同一个。美国的技术领导地位对我们的国防和经济繁荣依然至关重要，而法律必须跟上它的步伐。我在这里提出这个主张，是因为各位以前就做到过。真正紧要的时候，本委员会的成员总能找到合作的方式。

我不是来为每一种代币、每一个协议或每一种商业模式辩护的。我是来主张：服务美国人的金融创新，应当在美国法律之下运行。在这个前提之下，我是区块链技术的支持者。

有一条原则始终贯穿我的思考。我担任 CFTC 主席时曾写道："我们如何监管，与我们监管什么同样重要。"[2] 对美元也是如此。它在世界上的地位，与其说取决于宣示，不如说取决于其背后法律与制度的质量。

我把这项工作称为美元治国方略（dollar statecraft）：[3] 有意识地运用美国的法律、市场和制度公信力，使美元始终处于价值流转体系的中心。它不是货币政策——那属于美联储。它也不是制裁政策——那是同一项资产的强制性锋刃。它是更安静的工作，也是更持久的工作。目标是什么？让美元始终是那个显而易见的选择，而绝不是被迫的选择。

本次听证会的主题是"强化美国经济：促进增长、机会与繁荣"。我想把我的主题与这个标题直接连接起来。

美元治国方略就是经济政策。美元在国际市场中的角色，降低了美国人的借贷成本，也降低了财政部偿付债务的成本。价值流转所依赖的基础设施，决定了每一家使用它的企业的资本成本。把这些选择做对，你就在近期强化了美国经济——通过更低的摩擦、更快的结算和更高效的资本形成。做对了，你也为后世强化了它——让全世界的金融架构继续锚定在这里。

做错了，损失不会自己宣告。它会缓慢地显现：活动、标准和管辖权逐步迁移到别处建成的体系中去。

我的证词包含三个要点。

1. 美元的全球角色是一项经济资产，而不是与生俱来的权利。它降低了美国家庭和企业的资本成本；它扩展了我们应对危机的能力；它帮助支撑国防开支。它建立在信任之上，而信任必须被维护。

2. 货币与金融资产流转所依赖的基础设施，正在以软件的形式被重建。由此产生的东西，就是我们在 Circle 所称的互联网金融体系（internet financial system）。[4]

3. 国会已经建成了互联网的美元层，现在应当完成市场层。《GENIUS 法案》为支付型稳定币确立了审慎监管框架。众议院已通过《CLARITY 法案》所载的市场结构框架。还剩三项任务：忠实地执行第一项，堵住规避的通道，并为构建在美元层之上的市场完成一套持久的框架。

这三点加起来，归结为一个战略问题：美国金融市场——世界上最深、最受信任的市场——将迁移到由美国法律治理的轨道上，还是别人的轨道上？

我在担任 CFTC 主席时还说过一句话，今天我仍会重申："我希望美国来领导，因为谁在这项技术上领先，谁最终就会书写游戏规则。"[5]

我想说清楚我指的是哪一场游戏。这不是关于金融业某一个板块的争夺。价值流转所依赖的基础设施，是关键经济基础设施。它关系到美国企业的资本成本；它使美国能够为反洗钱规则设定标准，并让我们的制裁体系更为有效。最终，它关系到我们的经济实力和国家安全。因此，我想就上面提到的三点分别展开更多论述。

一、美元的全球角色是一项资产，而非与生俱来的权利

我先从美元谈起。它是后文一切内容中最攸关的资产。人们通常把它的全球角色当作国家地位问题来讨论。更准确的理解是：这是一个国民收入问题。而且它是我们这个国家挣来的，不是继承来的。它花了几代人才建成。我们可以强化它，也可以把它挥霍掉。

（一）这个角色为美国家庭买来了什么

美元的地位很容易被误认为是一种威望。它其实是家庭经济学。

它有助于降低美国家庭、美国企业和联邦政府的借贷成本。它使进口更便宜，从而抑制了收银台前的物价。它赋予我们的政府一种少数主权国家才具备的危机应对能力。它还帮助支撑了长期的国防开支，而这维持着世界上迄今最精良的军队。[6]

想想这在实践中意味着什么。全世界持有美元并购买美国国债。这样一来，他们以少数国家才能获得的条件把钱借给这个国家。这个优势会一路传导到 30 年期按揭贷款、小企业信贷额度和汽车贷款上。

大宗商品以美元计价。因此，美国进口商省下了一笔外国竞争对手必须对冲并为之付费的汇率风险。

当危机来临时，美联储能够以一种会让多数其他央行公信力承压的规模投放流动性。[7]

这就是那本账。它是美国人所拥有的经济优势中，最不显眼、也最有分量的一项。

（二）这个地位是建起来的，也可能被消耗掉

通过国际货币基金组织 COFER 数据集报告的全球外汇储备中，约 57% 以美元持有。[8] 然而按市场汇率计算，美国在世界产出中所占份额约为四分之一。[9]

这两个数字很说明问题。

战后体系设计之初，美国在全球产出和工业产能中占据了极高比重。美元的角色大体上与美国的经济体量相称。而今天，美元的角色已经超出了它背后经济体的规模。

那么，是什么承载了这个差额？仅靠经济体量是不行的。是市场深度、安全美元资产的供给、强大的网络效应，以及对美国法律与制度的信任。

没有任何支付技术能够替代稳健的经济政策。美元的角色依赖于财政公信力和独立的货币制度。它依赖于深厚而具流动性的市场、庞大的安全资产供给，以及法治。数字基础设施本身无法维系这一地位。但它正在成为维系这一地位的必要条件。

这类信任是一种资产。它是数十年积累起来的。它也可能因疏于照料而被消耗殆尽。美元的首要地位并非必然，正如战后秩序本身并非必然。[10] 事实上，20 世纪 90 年代末，美元曾占据超过 70% 的储备份额。今天，这个比例约为 57%。这是仅仅一代人时间里的一次真实且令人担忧的下滑。专家们对成因有争议，但对方向没有争议。我们必须在下滑变得不可逆转之前采取行动。由权力和公信力建立起来的安排需要维护。而在民主制度中，维护往往是一项立法行为。

这就是我在开篇所说的美元治国方略。这个词属于一个更长的传统。数十年来，学者们已经写过经济治国方略，也更具体地写过金融治国方略和货币治国方略。[11] 我所命名的，是这项工作中的一个特定子集：在价值实际流转的体系中，维护美元的地位。

此处所讨论的这种美元治国方略有两个特征。其主要工具是法律和制度设计，而非强制。其目标是吸引，而非胁迫。

由于美元体系是一个网络，美国的领导地位不应意味着美国的排他性。最持久的轨道将是开放的、可互操作的，并通过与可信伙伴之间的对等高标准来治理。目标不是排斥他人，而是让由美国法律和盟友标准治理的基础设施，成为世界主动选择使用的基础设施。[12]

美元治国方略从来都是通过制度来实施的。新的地方在于，这些制度如今运行在软件之上，而必须有人来决定由谁来编写它。

还有两点观察。二十一世纪的权力，越来越多地流经他人所依赖的体系。研究这类体系如何运作的学术文献，同样解释了它们如何被失去。一个过度倚仗自身地位的国家，会给所有其他人一个绕开它的理由。[13]

我们的战略竞争对手往往同时也是我们最紧密的交易对手。因此，美国的领导地位必须以一种能够保持网络吸引力的方式来行使。

（三）稳定币这一层目前正在选择美元

这里有一个本委员会最应关注的事实：当今世界上绝大多数稳定币价值，都是以美元计价的。[14]

想想这是如何发生的。私营企业在许多国家之上构建了一个新的支付层。而它把美元作为默认记账单位——不是因为美国的强制要求，而是因为美元一直是可信的、有流动性的、随手可得的。

这并非注定，也没有任何保证说它会永久如此。没有任何自然法则要求互联网的货币必须是美元。[15]

有必要把机制说精确一些，因为这正是储备货币地位与代币化基础设施之间的桥梁。美元的储备货币影响力并不仅仅取决于外国央行持有什么。它同样取决于：哪种货币被用来为贸易开票、结算交易、提交抵押品，以及为全球金融资产定价。随着这些功能迁移到基于软件的网络上，新轨道中所嵌入的货币和法律结构可以获得强大的网络效应。如果美元货币和美元计价资产成为受美国法律治理的受监管基础设施的原生资产，那么美元需求与美国的规则制定权就会相互强化。如果不是这样，仅靠以美元计价，并不能保住美国的管辖权。

需求是真实存在的。在许多市场中，家庭和企业即便能广泛使用移动技术，获得美元计价银行账户的渠道仍然有限。[16]

这个需求终将被满足。美国应当确保它由《GENIUS 法案》之下受监管的美国发行方来满足，而不是由不受可比的美国审慎监管的离岸发行方，或由围绕不同政策目标建成的外国主权基础设施来满足。

公链在交易层面是透明的，但在身份层面通常是化名的。分析工具能够以现金无法实现、在代理行体系中往往也很难实现的方式追踪资金流。但可追溯性并不能替代客户身份识别、制裁筛查、储备监管或可问责的管理层。

这个区别对于"发行迁往离岸时我们失去了什么"至关重要。公开的交易数据也许仍然可见。美国监管者失去的，是对发行方治理结构、其储备、其账簿和记录以及其负责高管的直接触达。

正因如此，国会当时果断行动是正确的。《GENIUS 法案》不是对行业的让步。它是一个决定：在别人的标准先一步到位之前，把美国的标准放到数字美元之下。[17]

二、互联网金融体系

美元的地位依赖于基础设施。而这套基础设施如今正在被重建。我想说明正在建的是什么，并解释为什么它远远超出了货币的范畴。我也想说明，为什么"由谁来建"这个问题应当属于本委员会，而不是仅仅属于软件工程师。

（一）什么是互联网金融体系，它为何不同

三十年来，互联网传输信息，而金融系统传输价值。一个交易平台可以瞬间传送一笔订单，但资金仍然要经过卡组织网络、代理行、清算所和批量结算。互联网承载订单，金融系统承载资金——但慢得多，且相较互联网数据存在成本与摩擦。

这种分离正开始瓦解。货币、证券、抵押品和合约指令，越来越可以在共享网络上通过软件来表示和管理。金融系统与互联网基础设施正在开始融合。这种融合，就是我们所说的互联网金融体系。

融合赋予这些工具新的属性。它们可编程，因此指令随支付一同传递，而不是走另一条报文通道。它们持续可用，因此结算不必因夜间、周末或节假日而停止。它们能够在网络层面于数秒而非数天内完成结算。它们还具有可组合性：一笔支付、一次货币兑换和一次抵押品交付，可以作为一笔有条件交易一次完成，而不是三笔按顺序执行的交易。

举个例子会更具体。许多国内交易已经实现了终局结算或券款对付（DVP）结算，我们的大额支付系统提供具有即时终局性的实时全额结算。[18] 持续存在的摩擦在别处：现金、证券、抵押品和合约指令往往分处不同系统，按不同的时间表运行，遵守不同的规则。中介机构、信贷额度、对账和预置资金弥合了这些缝隙，但低效依然存在。

当两条腿都能在兼容的基础设施上有条件地移动时，本金风险和时间风险可以大幅降低。其他风险不会消失，而是转移到了技术、治理、流动性、托管和法律之上。

有一个相关区分值得强调，因为它很容易被混淆。技术终局性不等于法律终局性。 确定性结算可以支撑法律终局性，[19] 但商法、网络规则、合同以及破产法仍然决定一笔转账何时最终完成，以及由谁承担损失。[20]

其余的摩擦，大多反映的是数十年间累积形成的碎片化系统，以及合规、外汇、流动性和本地分销的成本。一个向国外汇工资的劳动者，仍然要在手续费和汇率点差上损失可观的比例——全球汇款平均成本仍高于 6%。[21] 一家小型制造企业要等上数天才能收妥一笔国际发票款项，并为这段时间差融资。更好的基础设施不会消除每一项成本。但它可以消除那些仅仅因为系统之间无法通信或无法共同结算而产生的成本。

这属于一场以"增长"为主题的国会听证会，原因很具体。更快的结算不只是便利，它可以释放资本。资金在途的每一天，都是企业为一个并非自己造成的缺口融资的一天。结算周期还伴随着为防止交割完成前出问题而提交的抵押品。压缩这些周期可以释放营运资金，而受益最大的往往正是那些最难获得信贷的企业。

即便在速度并非首要目标的场合，降低总体风险和资本摩擦的结算设计也应当是目标。互联网金融体系让这成为可能。

（二）正在迁移的不只是美元——而是整个美国金融体系

这是我最希望各位委员从我的证词中带走的一点。多数关于数字资产的严肃政策讨论，都止步于美元。而美元只是第一层。

美国的资本市场是全世界羡慕的对象。2022 年我在参议院农业委员会作证时就说过，我们的衍生品市场在诚信、韧性和活力方面树立了"全球标准"。[22]

我们拥有地球上最深、流动性最好的市场。世界各地的公司在这里上市、在这里融资、在这里对冲、在这里清算，因为我们的市场是做这些事情的全球最佳场所。

这是美国力量的一个巨大且被低估的来源。而它建立在基础设施之上：交易所、清算所、托管机构、过户代理机构，以及它们下面的结算管道。

这套基础设施如今正在迁移。支付型稳定币走在最前面，因为货币是最容易被渲染为软件、也最有用于流转的工具。但基础设施的外延要广阔得多。

行业数据显示，截至 2026 年 8 月，代币化的美国国债和货币市场产品流通规模已超过 160 亿美元，提供方包括贝莱德和富兰克林邓普顿等传统资产管理机构，以及包括 Circle 在内的新进入者。[23] 代币化信贷正从更小的基数起步增长。机构也正在从试点走向可控的生产环境；美国存管信托与清算公司（DTCC）已开始推进代币化托管资产的相关工作。[24]

吸引机构的是实用性。能够迅速移动并被重新配置的抵押品，在操作上比做不到这一点的抵押品更有用。某些业务流程随之可以用更少的预置资金支撑同等规模的活动，这就降低了在其中交易的企业的成本。

关于节奏，说一句。想想电视。流媒体并不是一出现就把有线电视取代了。两者并行了很多年，现在仍然如此。但前进的方向是清晰的。那些早早看到这一转变的公司，建成了今天全世界都在用的平台。而它们大多数是美国公司。

这里也会是同样的模式。传统金融体系与互联网金融体系将并行生长。问题不是这场迁移会不会发生，而是基础设施建在哪里，以及谁的规则决定终点。

所以，战略问题比"新系统用哪种货币"要大得多。一个系统可以以美元计价，却完全由别人治理。这才是战略风险所在。

美国在这里的领导地位至关重要。它意味着代币化资产交易的场所要遵守我们的信息披露和市场诚信规则。它意味着持有这些资产的托管机构要接受美国检查官的监管，我们在制裁、非法金融和金融诚信方面的标准要适用。它意味着由美国法律来决定什么算作最终结算、投资者有权知道什么、破产时由谁承担损失。而由于金融基础设施属于关键经济基础设施，它也意味着我们的国家安全得到保护。当本委员会想知道某个市场里正在发生什么时，它能够查明。

但美元作为默认记账单位的地位，本身并不能确保恰当的监督与问责。要确保这种监督与问责，就要求基础设施在美国法律之下建设和治理，并有美国企业和可信伙伴的深度参与。否则，我们将通过别人的轨道去触达我们自己的市场。

（三）轨道正在建设之中，而人工智能是加速器

许多被广泛使用的公链，当初是作为通用平台设计的，而不是作为受监管的金融基础设施。消费级应用在上面运行得还不错。机构金融就没那么合适了，而这种错配是看得见的。终局性模型各不相同，有些仍是概率性的。手续费可能以波动性代币计价，使得以美元计的交易成本变得不确定。而且许多系统要么默认记录完全公开，要么走向封闭许可式的可见性。这些对银行司库、企业 CFO 或监管检查官来说都不合适。

于是，过去两年间出现了一批专用结算网络，由支付公司、科技公司和稳定币发行方发起。[25] Circle 建了其中一个，名为 Arc。[26] 其他公司也在构建与之竞争的系统。我在此描述的政策原则，应当不论哪个网络胜出都同样适用。

那些反复出现的设计选择，实质上是可能产生更广泛经济影响的决定。把交易手续费以美元计价，用户就能用与交易本身相同的单位为结算定价；只以浮动代币计价，用户就要额外承担一重波动性。让结算具有确定性，你就强化了法律终局性所依托的基础——支付终局性对本委员会监管的每一个市场都很重要。把保密性与受治理的合法访问一并构建，系统就能容纳受监管的机构业务；而把所有记录都公开，或者把保密性做成绝对的，重要的应用场景就会变得难以实现。

最后这个选择尤其值得关注，因为它常常被当作一种无法回避的取舍呈现在本委员会面前。它不是。现代受监管金融通过有条件保密性（conditional confidentiality） 化解了这一张力：记录对公众屏蔽，但在法律和正当程序赋予其查看权时，对审计师、监管者和执法机关可见。一家上市公司不能把工资单和供应商价格在公开账本上向竞争对手广播；它同样也不能对审计师或监管者隐瞒这些资金流。

密码学可以让合法访问更快、更精准、更可审计。但它无法取代合法授权和正当法律程序，也不应试图取代。目标应当是：为普通商业活动提供隐私，为受监管机构提供问责，并在明确的法律规则下为公共机关提供访问权。

设计问题也存在相反方向的陷阱。零售型央行数字货币（CBDC）可能造成政府对公民生活不可接受的可见度，并可能使商业银行被去中介化。而在另一个极端，一种不考虑合规的绝对隐私设计，则会招来试图规避制裁、洗钱和支持恐怖主义国家支持者的行为者。两种结果都取决于设计——这正是要点：设计即政策。

这些都不意味着技术没有风险。与任何金融基础设施一样，一套稳健的监管框架必须处理运营韧性、托管、网络安全、流动性、法律确定性、治理和非法金融问题。它还必须考虑快速增长对银行融资和短期资金市场运行可能产生的影响。[27] 政策问题不是这些议题该不该被处理，而是它们会被置于可执行的美国标准之下治理，还是迁移到美国监管触及不到的地方。

这就是美元治国方略与工程学交汇的地方。我此前说过，美元的地位取决于对美国制度的信任。在这个新体系中，重要的制度性规则将越来越多地通过代码和网络治理来实现——关于终局性的规则、关于披露的规则、关于谁可以看到什么以及依据谁的授权的规则。信任仍然是那项资产。只不过它将在一种不同的介质中被赢得或被挥霍。

受美国法律约束的企业，必须依据《银行保密法》、制裁义务、隐私法和正当程序来做设计。在别处运营的企业则围绕不同的要求来设计。而美国的机构会在哪个系统有流动性，就到哪个系统上交易。

这就说到了人工智能——我今天所述各项趋势的加速器。[28] 支付系统已经在为它做设计。软件智能体可以在人类设定的授权范围、支出限额和合规控制之内发起交易。主要的卡组织网络已经宣布了正是这一类的工作。[29] 传统账户和支付系统是围绕人类工作流设计的。智能体商务（agentic commerce）提高了对可编程授权与结算的需求。它并没有消除法律身份、人的问责和监管——也不应该消除。

我们应当希望，这个经济体建立在美国制造的轨道上、以美国的美元计价、并受美国法律管辖。

三、国会已建成美元层，应当完成市场层

美元的角色必须被维护，而不是被假定。它下面的基础设施正在此刻被建造。于是问题变成了：维护是什么样子的？

在民主制度中，它的样子就是立法。《GENIUS 法案》和《CLARITY 法案》是美元治国方略最切实的形式。它们也是我保持乐观的原因。

（一）为什么《GENIUS 法案》是正确的答案

过去，人们提出过三种可能承载互联网上数字美元的主要模式：央行数字货币、代币化存款和支付型稳定币。

央行数字货币视其架构而定，可能使美联储与公众建立直接关系。它可能造成政府对个人金融活动不可接受的可见度。而且它可能使本委员会长期以来所重视的社区银行和区域性银行被去中介化。基于这些以及其他原因，国会已经禁止发行 CBDC。[30]

代币化存款是第二种模式，一些银行正在开发。它们应当与支付型稳定币共存。但两者在法律上和经济上是不同的。代币化存款是个人对某一家特定银行资产（即其贷款账簿、准备金和其他资产）的债权。相比之下，《GENIUS 法案》下的支付型稳定币，是围绕可识别的一比一储备设计的，并且具有破产隔离性。实施过程应当保留这一区分，同时监测两类工具对银行融资、流动性和联邦安全网的影响。[31]

剩下的就是支付型稳定币。这正是《GENIUS 法案》发挥作用的地方。

机制很简单。客户向发行方交付一美元。发行方以法定允许的资产持有可单独识别的储备。一枚代币被发行出来，可按面值赎回。这些储备被限制再利用，其构成需公开报告。这就是 Circle 今天为 USDC 所采用的核心模式。

这部法案并非"轻触式"监管。它要求以特定的高质量流动性资产持有可识别的一比一储备、按面值赎回、公开储备披露、接受监管，以及遵守《银行保密法》和制裁合规义务。

在时间点上要精确，而这一点让论证更有力而非更薄弱。上述要求已是法律，但大多数尚未生效。该法案的生效日为 2027 年 1 月 18 日与主要联邦监管机构发布最终实施细则后 120 天两者中较早者。自生效日起，数字资产服务提供商在美国境内要约或销售外国发行的稳定币即属违法，除非满足严格条件；而无论何种情形，自 2028 年 7 月起销售未获牌照发行方的稳定币一律违法。[32]

实施工作在推进，但需要时间。财政部于 2025 年 9 月发布了拟议规则制定预先通知，此后已有数千页拟议规则，涵盖从审慎规则、信息披露到反洗钱和市场行为的各个方面。就在上个月，该部发布了指引，规定数字资产服务提供商必须具备哪些控制措施，以确保美国人不会被提供不合规的外国稳定币。[33]

完成实施细则并把它们做对，至关重要。市场参与者已经在围绕一个尚未完全具备约束力的标准进行重组。对一个委员会而言，能这样评价自己的立法是不寻常的。我不认为这是偶然发生的。这套框架在很大程度上是本委员会多年工作的产物。它反映了一场持续的两党努力，主席和资深委员在其中都居于核心位置。

全行业的数据可以让人对其规模有所感知。美联储工作人员估计，截至 2026 年 4 月，稳定币市场规模约为 3170 亿美元，较 2025 年初水平高出 50% 以上。同一分析报告称，在《GENIUS 法案》通过后的时期，以太坊上的稳定币交易量上升了约 50%。[34] 这些数字说明了国会所选择监管的这个市场的规模与势头。

关于对美国国债市场的影响，趋势值得注意，但并非改变游戏规则。在 2026 年 2 月的一份使用截至 2025 年 9 月主要发行方数据的报告中，财政部借款咨询委员会（TBAC）估计稳定币发行方持有的国债不足未偿国债总量的 1%，并将该板块视为一个值得关注的新兴需求来源。[35] 确实，这套框架的正当性并不依赖于稳定币解决联邦债务问题。

监管基础设施和受监管的应用场景正在涌现。2025 年 12 月，货币监理署（OCC）有条件批准了该领域的五张全国性信托银行牌照。[36] 此后，支付公司、券商和银行又提交了更多申请——考虑到仅仅两年前联邦层面尚不存在"许可支付型稳定币发行方"这一法定类别，这是个相当了不起的发展。此外，截至 2026 年年中，Circle 支付网络（CPN）已有 175 家金融机构注册加入。[37] 再者，2026 年 7 月，在 CFTC 一项工作人员不采取行动立场之下，一位客户向其期货佣金商（FCM）提交 USDC 以满足初始保证金义务。[38] 最后，财务会计准则委员会（FASB）近期着手将某些支付型稳定币纳入现金等价物框架——条件是它们有适当储备支持并可直接向发行方按需赎回。这一步将把受监管稳定币更深地拉入主流的司库管理、支付和财务报告体系。[39]

对美国纳税人而言，这一设计值得强调。GENIUS 框架并未向支付型稳定币持有人提供存款保险或明示的纳税人担保。这是正确的设计。其目的是通过事先施加储备、流动性、披露和监管要求，来降低任何时候需要公共干预的可能性。

必须承认，合规的支付型稳定币并非零风险。它的设计避免了部分准备金放贷所特有的信用中介和实质性期限转换。但运营、托管、流动性、市场、网络和法律风险依然存在，必须接受监管。[40]

还有两项行动有待完成。

第一，应当按协调一致的时间表完成规则的最终定稿。发行方正在依据仍可能变动的拟议要求构建合规方案，而最终要求尚未确定。监管确定性是本法案的核心承诺。各机构正在实时压力下做着严肃的工作，国会对实施节奏的关注会用得其所。

第二，最终规则不应留下漏洞。该法案的保护是通过限制"谁可以向美国人发行、要约或销售数字美元"来实现约束的。这些限制应当触及实际服务美国客户的中介机构。而对外国监管的可比性认定，应当以真正等效的监管结果为依据。

担任主席期间，我曾以对等互认（reciprocal deference）为基础主导 CFTC 的跨境掉期规则。我们应当对拥有真正可比规则和监管标准的监管者给予礼让，并期待对方同样对待我们。[41]

最后，这不是关于某一家发行方的故事。今天的数字美元由受州监管的信托公司发行，而联邦特许机构和申请人正准备在新框架下参与。[42] 国会并没有立法造就一个"国家冠军企业"，本委员会也不应希望如此。这部法案是否成功，一个核心衡量标准将是：多家受监管的发行方能否在共同规则之下安全竞争，同时维持可靠的赎回、透明的储备和有意义的消费者保护。

（二）《CLARITY 法案》仍待完成

国会已经为数字美元设定了规则。但它尚未为使用美元的那些市场设定规则。这就是第二部分中除美元本身之外的一切。

这项工作对生态系统其余部分的意义，正如 GENIUS 对美元的意义。众议院通过的《CLARITY 法案》，以及参议院各版本正在其基础上形成的文本，追求几个共同目标：沿着一条契合这些工具实际运作方式的界线，在证券监管者与商品监管者之间分配管辖权；为受涵盖的中介机构建立一套可行的、在岸的监管框架，并附带客户保护、托管和利益冲突方面的要求；并将既有的非法金融监管权限扩展至受涵盖的中介机构和活动，使这些权限在这里像在其他领域一样清晰适用。[43]

这些都不是补贴，也不是对任何资产的背书。每一条都是本委员会在其管辖下每一个其他市场都已适用过的原则。

这部立法不做什么，同样重要。它不宣布任何数字资产是稳健的或适合任何投资者的。它不排除反欺诈或反操纵保护的适用。它不废除《银行保密法》——它扩展了该法。而且它不会一劳永逸地解决所有分类问题。没有哪部法律能做到。两个委员会在未来多年里仍将有解释性工作要做。

但一个能回答大多数问题、并为其余问题建立处理程序的框架，胜过一个能可预测地回答的问题太少的现状。

立法所提供的，首要是持久性。机构指引和执法优先事项会随政府更迭而变化。一部两党共同支持的法律则要持久得多。做 10 年期基础设施投资的企业需要的是法律，不是姿态。

美元层现在建立在一部两党法律之上。它上面的那一层，则主要建立在两个机构的意向之上。这种不对称不会自行消解。

最终立法应当回应各位委员提出的正当关切：客户资产保护、利益冲突、非法金融、市场诚信、去中心化协议的处理方式。这些都是应当审慎立法的理由。各位去年已经指明了道路。本委员会现在应当在国会完成这项工作的同时，捍卫它所确立的两党原则： 清晰的管辖权划分；对客户资产的有效保护；对中介机构可执行的规则；强有力的非法金融监管权限；对利益冲突的诚实处理；以及一条让负责任的业务活动在岸运营的持久路径。我的希望是，这些内容都能保留在 CLARITY 之中，并且国会能在今年将最终版本签署成法。

结语

我是一个把职业生涯的大部分时间花在金融基础设施上的美国人——在财政部，在 CFTC，现在在私营部门。我见过这个国家的实力有多少建立在多数公民从未想过的体系之上。我也见过，当这些体系底下的技术发生变化时，它们迁移得有多快。

那场迁移正在进行。它将产生一个结算更快、运行时间更长、并能触及今天体系服务不到的人群的金融体系。

国会无法决定哪些技术会成功。它能决定的是，美国法律、美国制度和美元是否仍然嵌入在那些成功的体系之中。悬而未决的问题是：这些轨道是不是美国的？记账单位是否仍然是美元？以及，当出了问题时，由谁的法律来管辖？

本次听证会追问的是如何强化美国经济、促进增长、机会与繁荣。在本委员会所能采取的举措中，很少有哪一项会比帮助确保下一代金融基础设施在美国法律之下建设与治理、与可信盟友合作、并锚定于美元，对美国的长期繁荣更具决定意义。这比任何单季度的增长都更有价值，因为它会复利。

这就是互联网金融体系中的美元治国方略。不是一种靠宣示来捍卫的货币，而是一个由美国法律治理、由美国企业和可信伙伴共同建成，并且足够可信、足够有流动性、足够有用，以至于全世界继续选择它的金融体系。

美元的地位是建起来的。它可以被继续建设。它也可以被消耗殆尽。哪条路会占上风，取决的不只是本委员会。但取决于本委员会的部分，远比人们通常所理解的要多。

感谢各位给我作证的机会。我期待回答各位的提问。

注释

[1] 《2018 年外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），作为《2019 财年 John S. McCain 国防授权法案》第十七编颁布，Pub. L. No. 115-232（2018 年 8 月 13 日）。在该立法之前，CFIUS 的管辖权授予自 1988 年《Exon-Florio 修正案》以来未经实质性修订。关于战略竞争对手瞄准具有军事应用的新兴技术，见：美国财政部负责国际市场事务的助理部长 Heath P. Tarbert 就 H.R. 4311 向众议院金融服务委员会货币政策与贸易小组委员会所作陈述，第 115 届国会（2018 年 3 月 15 日）；Heath P. Tarbert, Modernizing CFIUS, 88 Geo. Wash. L. Rev. 1477 (2020)。

[2] Heath P. Tarbert, Rules for Principles and Principles for Rules: Tools for Crafting Sound Financial Regulation, 10 Harv. Bus. L. Rev. 1 (2020)（"任何监管金融市场和金融机构的政府机构，其根本目标都应当是稳健监管。而我们如何监管，与我们监管什么同样重要。"）

[3] 这个提法是我自己的。但它所依托的传统不是。见下文注 11。

[4] Circle Internet Group, Inc., Beyond Stablecoins: The Rise of the Internet Financial System（2026 年 1 月 13 日）。

[5] CFTC 主席 Heath P. Tarbert 在雅虎财经"全市场峰会：代际机遇"上的讲话（2019 年 10 月 10 日），载于 CFTC 新闻稿第 8051-19 号（2019 年 10 月 10 日）。

[6] 关于这本账的构成，见 Daleep Singh, The Right Way to Wield America's Economic Power, Foreign Affairs（2025 年 7 月 15 日）（指出以美元为基础的金融架构为美国带来了巨大优势：家庭和企业更低的借贷成本、无可比拟的吸收经济冲击的财政能力、全球压力时期更强的韧性，以及通过经济治国方略投射力量的能力）；Heath P. Tarbert, The Dollar's Digital Future, 沃顿金融未来项目与宾大凯瑞法学院，第 4 部分（2025 年），载于 https://finance-pillar.wharton.upenn.edu/wp-content/uploads/2025/03/The_Dollars_Digital_Future.pdf（最后访问日期 2026 年 8 月 28 日）。这些是储备货币地位带来的贡献性优势，而非机械性的必然结果。

[7] 此处指央行传统的最后贷款人职能：以可靠抵押品为担保、通常在超额抵押基础上提供流动性，以使央行不被预期承担信用损失。它针对的是流动性不足，而非资不抵债。联邦法律反映了这一区分。见 12 U.S.C. § 343(3)（要求紧急贷款须以放款联邦储备银行满意的方式获得担保，并禁止向已资不抵债的借款人提供援助）。本证词中的任何内容都不应被解读为主张对经营失败的机构进行救助。

[8] 国际货币基金组织，《官方外汇储备货币构成》（COFER），2026 年第一季度发布（美元份额 57.13%）。IMF 现已将报告总额全部按币种分配，而非分别报告已分配与未分配部分，因此该数字代表已报告的外汇储备。

[9] 国际货币基金组织，《世界经济展望》数据库。上文正文中的比较使用按市场汇率计算的名义国内生产总值；若按购买力平价计算，美国的份额更小，这只会强化而非削弱该论点。

[10] Graham Allison, The Myth of the Liberal Order: From Historical Accident to Conventional Wisdom, Foreign Affairs, 2018 年 7/8 月号，第 125 页（主张我们所继承的秩序与其说是一种被设计出的架构，不如说是特定权力分布的副产品）。

[11] David A. Baldwin, Economic Statecraft（普林斯顿大学出版社 1985 年版）；Benn Steil & Robert E. Litan, Financial Statecraft: The Role of Financial Markets in American Foreign Policy（外交关系委员会/耶鲁大学出版社 2006 年版）；Benjamin J. Cohen, Currency Statecraft: Monetary Rivalry and Geopolitical Ambition（芝加哥大学出版社 2018 年版）。

[12] 关于对等互认在实践中的运用，见下文注 41。

[13] Henry Farrell & Abraham L. Newman, Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion, 44 Int'l Security 42, 49, 55–56, 76, 79（2019 年夏季号）（指出经济网络倾向于形成以少数中介机构为中心的不对称结构，从而赋予对这些中介拥有管辖权的国家以信息和强制两方面的优势，并警告说享有特权的国家越是利用这一地位，其他国家削弱或取代该网络的动机就越强）。

[14] 国际清算银行，《稳定币对国际货币与金融体系的影响》，BIS Papers No. 170（2026 年）第 1 页（指出"约 98% 的稳定币价值以美元计价"）；美联储理事会，《2025 年的稳定币：发展与金融稳定影响》，FEDS Notes（2026 年 4 月 8 日）。

[15] 美元也不应是这些轨道上唯一的货币。随着其他司法辖区建立稳定币监管制度，以其他主权货币计价、由符合可比标准的受监管机构发行的稳定币，应当能够与数字美元并行运作。一个具有高质量本币发行的多币种体系，比单一货币生态更为健康，并且符合下文所述的对等互认原则。

[16] 墨西哥国家统计地理研究所与国家银行证券委员会，《2024 年全国金融普惠调查》（说明相当一部分墨西哥成年人没有正式存款账户，而移动电话的普及程度则高得多）。许多被迫流离失所者同样面临有限或完全缺乏正规银行服务的处境。联合国难民署，《全球趋势》（2026 年 6 月）（截至 2025 年底约有 1.178 亿被迫流离失所者）。

[17] 有一项发展值得记录在案。在《GENIUS 法案》之前，美国企业发行的美元稳定币在欧盟受《加密资产市场监管条例》（MiCA）的全面监管，该条例自 2024 年起适用于此类代币。在一段时期内，适用于数字美元的最详尽审慎规则是欧洲的而非美国的。这一空白正是使国内框架变得紧迫的考量之一。

[18] 美联储理事会，Fedwire 资金服务（具有即时终局性的实时全额结算）。证券基础设施同样采用券款对付机制。

[19] 在多数现有区块链上，交易往往会经历一个"概率性"状态，并可能受到链重组的影响，从而使近期确认的交易被逆转。其他区块链——包括 Circle 的 Arc——提供 100% 最终且不可逆的"确定性"结算终局性。见 Arc: An Open Layer-1 Blockchain Purpose-Built for Stablecoin Finance（2025 年 8 月），载于 https://www.arc.io/litepaper（最后访问日期 2026 年 8 月 28 日）。

[20] 国际清算银行，《Agorá 项目：面向批发跨境支付的共享可编程平台》，第 42、62、65 页（2026 年 5 月）（账本结算"确保的是工作流状态的技术上不可逆转性，而非底层资金的法律结算终局性"；原子结算触发点被规定为具有约定的法律意义，由其决定结算终局性的时点；平台规则手册必须依照各参与司法辖区的国内法确立结算终局点、责任分配以及参与者违约或破产时的处理程序）；Coinbase Institute，《链上结算终局性：面向政策制定者的实用框架》（2026 年 2 月 25 日）（指出"终局性始终是叠加在技术条件之上的法律判定"，并指出即便是 Fedwire 转账也可能被破产受托人依据国内破产法作为偏颇性清偿而追回），载于 https://www.coinbase.com/public-policy/advocacy/documents/settlement-finality-onchain（最后访问日期 2026 年 8 月 22 日）。

[21] 世界银行，《全球汇款价格》，2026 年第二季度发布（全球平均成本约为汇款金额的 6.4%）。成本驱动因素包括合规、外汇、现金处理、本地分销、竞争状况和走廊经济性，而不仅仅是陈旧技术。

[22] Heath P. Tarbert 就《2022 年数字商品消费者保护法案》（S. 4760）向参议院农业、营养与林业委员会所作陈述（2022 年 9 月 15 日）。

[23] 代币化美国国债与货币市场产品的总量数据取自商业行业追踪机构 RWA.xyz，截至 2026 年 8 月，包含由贝莱德和富兰克林邓普顿发起的产品。就任何单一基金而言，发起人的披露文件为准据来源。

[24] 美国存管信托与清算公司，《DTCC 获准提供新的代币化服务，为代币化 DTC 托管资产铺路》（2025 年 12 月 11 日）。

[25] 2025 年和 2026 年推出或宣布的专用结算网络包括由 Stripe 与 Paradigm 发起的 Tempo、Google Cloud Universal Ledger，以及由其他稳定币发行方发起的网络。各网络的发起方、上线状态和设计特征各不相同。

[26] 见上文注 19 所引 Arc 白皮书（描述了该网络的设计，包括以稳定币计价的交易手续费、确定性的亚秒级终局性、可配置的隐私，以及由 Circle 遴选验证者集合的初始权威证明共识模式）；以及 ARC: The Native Asset of the Economic OS（2026 年 5 月），载于 https://www.arc.io/arc-token-whitepaper（最后访问日期 2026 年 8 月 28 日）（描述了一种支持质押、经济治理和手续费机制的潜在原生协调资产，并设想最终从权威证明过渡到权益证明）。

[27] 巴塞尔银行监管委员会，《加密资产敞口》，SCO60，《巴塞尔框架》（2026 年 1 月 1 日生效）；财政部借款咨询委员会，《美国国债需求趋势》（2026 年 2 月）（将银行融资影响列为需要监测的事项之一）。

[28] 关于这一融合最充分的论述是 Jeremy Allaire, The Agentic Economy: The Convergence of Intelligence and the Economy（2026 年 7 月），该文主张智能体经济与链上经济并非相邻的两个发展，而是同一个经济体的两面。该作品以其个人身份撰写，明确不代表 Circle Internet Group, Inc. 的立场。我在此提出的论点则更为有限：我把人工智能视为一场已在进行中的迁移的加速器，而非其成因；我的证词不依赖于那个更强的主张——尽管我倾向于同意 Allaire 先生的看法。

[29] 万事达卡，Agent Pay（2025 年 4 月）（提供了在人类设定的授权与控制之内运作的智能体支付技术示例）；Visa, Intelligent Commerce（2025 年）。Circle 也已构建了面向智能体发起支付的基础设施。

[30] 见《21 世纪住房 ROAD 法案》，Pub. L. No. 119-101，第十一编，§ 1101, 140 Stat. 846, 983–84（2026 年）（在 2030 年 12 月 31 日之前，一般性禁止美联储直接或通过中介发行零售型 CBDC）。

[31] 关于银行存款与支付型稳定币在法定与资产负债表层面的区分，见 Heath P. Tarbert, The Dollar's Digital Future，上文注 6，第 1 部分。

[32] 《美国稳定币国家创新指导与建立法案》（GENIUS Act），Pub. L. No. 119-27（2025 年 7 月 18 日）（一般生效日为 2027 年 1 月 18 日与主要联邦支付稳定币监管机构发布最终实施细则后 120 天两者中较早者；数字资产服务提供商要约与销售限制另有三年过渡期）。

[33] 《关于支付型稳定币发行、要约与销售的 GENIUS 法案实施细则》，拟议规则制定通知，91 Fed. Reg. 53,368（2026 年 8 月 18 日拟议）（拟编入 12 C.F.R. ch. XV）（拟实施该法第 3 条，评论期为公布后 60 天）。

[34] 美联储理事会，《2025 年的稳定币》，上文注 14。该 Notes 反映的是理事会工作人员的分析，而非理事会的机构立场。

[35] 财政部借款咨询委员会，《美国国债需求趋势》，上文注 27，使用截至 2025 年 9 月 30 日的主要发行方财务数据。

[36] 货币监理署，新闻稿第 2025-125 号（2025 年 12 月 12 日）（有条件批准五份全国性信托银行牌照申请）。有条件批准不同于最终批准，且目前发行 USDC 的实体与 Circle 于 2026 年 7 月获得最终批准的全国性信托银行是相互独立的。

[37] Circle Internet Group, Inc., 2026 年第二季度业绩（截至 2026 年 6 月 30 日注册加入 Circle 支付网络的金融机构数量）。注册数量并不衡量交易活动。

[38] 商品期货交易委员会，关于特定数字资产用于保证金的工作人员不采取行动立场，第 25-40 号函（2025 年 12 月 8 日），后以第 26-05 号函重新发布（2026 年 2 月）；2026 年 7 月一位客户向其期货佣金商提交 USDC 的交易。

[39] 财务会计准则委员会，《现金等价物——披露强化与某些数字资产的分类》，项目摘要（最后更新 2026 年 7 月 8 日），载于 https://fasb.org/projects/current-projects/classification-of-certain-digital-assets-as-cash-equivalents-423255（最后访问日期 2026 年 8 月 28 日）；财务会计准则委员会，《PMAC 会议纪要——2026 年 5 月 14 日》（记录了关于稳定币的讨论），载于 https://fasb.org/about-us/Advisory-Groups/pmac/pmac-meeting-materials/pmac-meeting-recap-may-14-2026（最后访问日期 2026 年 8 月 28 日）。

[40] Circle Internet Group, Inc. 向美国证券交易委员会提交的定期报告（描述了储备银行、托管方、资产管理人、流动性、运营和市场等方面的风险）。

[41] CFTC 主席 Heath P. Tarbert 支持跨境掉期最终规则的声明（2020 年 7 月 23 日）（"我们应当对已采纳可比法规的其他监管者给予礼让，正如我们期待他们对我们所做的那样。"）；CFTC 主席 Heath P. Tarbert 在第 35 届 FIA 年度博览会上的讲话（2019 年 10 月 30 日）（"互认是双行道。因此，如果对方给予我们互认，我们也会给予对方互认。"）

[42] 目前尚无任何机构成为《GENIUS 法案》下的许可支付型稳定币发行方，因为该牌照制度尚未生效。已有数家发起方公开宣布有意申请资格。

[43] 《2025 年数字资产市场清晰法案》（CLARITY Act），H.R. 3633，第 119 届国会；唱名表决第 199 号（2025 年 7 月 17 日）（以 294 票对 134 票通过，其中 216 名共和党人和 78 名民主党人投赞成票）。参议院农业、营养与林业委员会于 2026 年 1 月采取行动；参议院银行、住房与城市事务委员会于 2026 年 5 月 14 日以 15 票对 9 票通过其负责的部分；合并后的更新文本于 2026 年 7 月发布。上述文本之间的条款存在差异，正文中的描述针对的是它们的共同目标。