去年十月，美国财政部的反洗钱监管机构——金融犯罪执法网络（FinCEN）宣布了一项提议，将加密混合器标记为“主要洗钱”关注点，这一举动引起了加密行业的广泛关注。财政部反恐和金融情报副部长布莱恩·纳尔逊（Brian Nelson）上个月在德克萨斯州奥斯汀市的CoinDesk Consensus 2024上就此举措等问题发表了讲话。以下文字经过轻微编辑（我的问题大部分已经简化到了核心内容）。
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布莱恩·纳尔逊是财政部的高级官员，专注于反洗钱和制裁问题。他曾就FinCEN和外国资产控制办公室（OFAC）采取的行动发表讲话。上个月，他在Consensus上与我同台。
财政部反恐和金融情报副部长布莱恩·纳尔逊在上个月的奥斯汀演讲中讨论了财政部的提案规定和其他问题。
Nikhilesh De: 我只是想给您一个机会，让您介绍一下自己，谈谈您在做什么以及您为何在这里。
布莱恩·纳尔逊：首先，感谢您邀请我来参加。也许有些人已经知道，我是美国财政部的反恐和金融情报副部长，负责管理我们的外国资产控制办公室，负责实施美国的制裁措施，以及我们的金融犯罪执法网络，负责执行银行保密法和所有在美国运营的金融机构必须遵守的反洗钱/打击恐怖融资义务。我还负责国际政策工作，因为我们在这个领域发现，无论是在制裁权力还是在反洗钱/打击恐怖融资权力方面，我们需要与合作伙伴一起，并且以与设定全球标准方向一致的方式来进行。最后，我们还有一个情报分析办公室，这个情报办公室实际上是我们能够开展如此多工作的基础。
我想花几分钟来调整一下，让大家对我们在这个领域的工作有一个更清晰的了解，并让你们了解我们的发展方向。我知道，今年的许多会议都以创新为中心，同时确保隐私，同时也在减轻风险。当然，我主要关注的是与非法金融活动相关的风险。正如我所说的，我之所以在这里，以及为什么我们与行业有如此多的接触，是因为这项工作要求我们都对任何这些产品和服务，包括金融服务，所涉及的威胁、风险和漏洞有着坚实的理解。也许你们中的一些人已经看到了，但今天，我们发布了一份关于非同质化代币（NFT）的风险评估报告。它真正指出，虽然NFT和NFT平台很少被用于恐怖主义或扩散融资，但它们确实非常容易受到欺诈和诈骗的影响，许多涉及NFT的传统计划当然会涉及从受害者那里盗取NFT，然后用于洗钱非法活动所产生的收益。如果你们还没有看过，我建议你们阅读一下，它刚刚发布了几个小时。它真正是在今年的反洗钱、扩散融资和恐怖融资的国家风险评估的基础上建立起来的，所有这些国家风险评估都指出，我们确实继续观察到数字资产正在被那些你们所期望的行为者滥用。这些行为者包括朝鲜网络犯罪分子以及勒索软件行为者。他们这样做是为了产生收入并洗钱他们的非法所得。
我们还发现了数字资产生态系统中的一些新趋势，其中包括投资诈骗的急剧上升。我想你们都熟悉“pig butchering”。去年这对我来说也是相对新的事情，但我们确实看到它造成了相当大的损失，以及其他投资计划占了2023年互联网投资诈骗的75%，损失总额超过25亿美元。我们还观察到稳定币的使用增加，特别是被制裁的人士、骗子和恐怖组织明显增加了对泰达币（USDT）的使用。一个主题贯穿其中的是，恶意行为者正在寻找那些监管薄弱或不足的反洗钱/反恐融资（AML/CFT）或制裁合规计划的司法管辖区和产品，一些虚拟资产服务提供商明显未能履行其合规义务。我认为所有这些都强调了我们与你们及你们的公司的合作的重要性，以及从我的角度来看，一些这些活动对美国国家安全构成了多么重大的风险。最后一句话，然后我们开始交谈。你可能已经看到，去年年底，我们与司法部和商品期货交易委员会一起对币安采取了执法行动，币安是全球最大的虚拟资产服务提供商。我们这样做是因为我们通过币安收到了大量非法活动，以及他们未能有效管理AML/CFT合规计划，特别是涉及美国人。这真正反映了我们希望创造一个激励合规的环境，通过教育和执法，提供额外的监管明确性，所有这些都需要我们共同合作。我很高兴能在这里，并且怀着这种精神，我告诉了你们很多关于我们正在做的事情。我很高兴进行这次对话，并进一步思考未来的方向。太棒了。
我想我想要开始的地方是最近，你提到了关于NFT的报告。你会如何继续发展？你能谈谈接下来的步骤吗？你把这些信息整合在一起后，你会怎么处理这些信息？
这是一个很好的问题。实际上，我们在2022年发布了与数字资产生态系统相关的风险评估时，就确定了NFT作为特定风险来源，并承诺会特别关注这一资产类别，认识到NFT和MT平台很难定义，因为它们有能力做很多事情。当然，在2022年，NFT市场一度飙升，然后下跌，最近几个月又有所回升。但我认为，这反映出除了市场波动之外，我们认为由于非法行为者的滥用风险，我们需要强调做一些事情，首先是通过我们的风险评估建立共同的理解，这实际上是向利益相关者、行业内部，当然还有我们政府和国际合作伙伴传达的，承认我们可能需要更好地澄清我们的监管机构和AML/CFT合规与NFT之间的关系。我们需要做更多类似这样的事情，即加强利益相关者的参与，这是我们承诺要做的。我认为至关重要的是，从我看到的情况来看，这是司法管辖权的套利。虚拟资产服务提供商和虚拟资产生态系统内的其他行为者有能力建立公司，这些公司在管理非法金融风险方面确实没有从管理层到技术上的合规性。与外国司法管辖区合作，达成对国际监管NFT的最佳方式的共同理解，以明确定义的标准是我们在这份报告中确定的另一种方法。明白了。
我认为在加密货币圈内引起了很大争议的一件事是去年关于加密货币混合器的《拟议规则通知》，可能将其视为主要洗钱关注领域。您能谈一下您收到的反馈、您试图解决的风险，以及接下来可能采取的措施吗？
我们曾提出一项规则，要求金融机构报告与加密货币混合器的交易信息。评论期现已结束，我们收到了许多评论，当然，我们正在处理这些评论，以便颁布最终规则。所以我想就我们对混合器的担忧以及我所看到的未来道路提出一些观点。首先，从我们的角度来看，我们认为混淆和增强匿名服务与支持隐私的服务之间存在差异。当然，我们完全认识到，在公共区块链的背景下，提供有关金融交易的信息，人们会希望在这些金融交易周围有一定程度的隐私。这显然是美国银行保密法的核心原则，我们在这一精神下，致力于技术创新的支持，希望与行业密切合作，确定并合作开发可以增强隐私的工具。
但我们今天看到的是，混合器并不是为了提供隐私，它们旨在提供逃避这些资产的起源、流动和目的地。当然，在这种情况下，它们对非法行为者非常有吸引力。在这种情况下，我们看到朝鲜网络犯罪分子和勒索软件行为者使用混合器来混淆这些资金的流动和资产的目的地。这给我们带来了重大的国家安全挑战。在这个《拟议规则通知》的背景下，我们寻求增强对这些可转换虚拟货币混合服务的活动透明度。但归根结底，我只想说，这不是对混合器的禁令。这是一个旨在提高透明度的拟议规则。当然，在我们处理评论并制定最终规则时，我们当然会对如何再次在这些技术和服务提供商的背景下管理非法金融风险，并以满足对某些技术的有意义隐私使用的愿望，有更多的话要说。
好的，您能否再详细谈一下，您对隐私和混淆之间的区别的看法？您如何看待在这项技术中平衡这两个不同但可以说是相似的问题？
我认为这归根结底是基于财政部在其规则制定中长期反映的一些核心原则。其中一个是，关注的是活动，而不一定是产品，然后基于活动，确保我们建立监管义务以满足与该类型活动相关的风险。当然，这反映了我们所做的核心内容以及我们如何思考我们的法规，即它们需要基于风险并推动基于风险的行为。所以当你再考虑这些混合器时，你会发现它们确实都对非法行为者非常有吸引力。但这是我认为重要的一点，在管理隐私与匿名性方面，你会发现这些混合实体并没有进行有意义的KYC，没有进行AML/CFT，没有任何措施来管理这种紧张关系。因此，并不是每个人都需要知道你正在与谁进行交易。但我们认为，美国人应该有能力遵循美国法律，并且不与被制裁的个人或美国金融机构进行无意识地支持朝鲜武器建设等活动。因此，最终的好消息是我们平衡了这一点，我认为我们已经建立了平衡的政策框架。但我们意识到技术发展迅速，我们意识到我们需要与行业密切合作，以便了解技术，并在思考潜在的新监管权限以及明确涵盖虚拟资产和虚拟资产交易者等内容的新金融机构定义时，我们需要根据我们从这个房间里聪明人士那里学到的东西来做。
去年，财政部向国会请求额外的权力和资源，专门讨论或处理加密货币问题。我认为在过去几个月的风险评估中，您甚至重申了这一请求。您能谈一下国会的反应，与他们的接触是什么样的吗？您认为您会得到您所期望的吗？
看，我认为我们与国会一直在进行持续的对话，我认为我们已经反映并试图在这里反映一些我们所认识到的关键风险之一是这种挑战，即正在开发虚拟资产的司法管辖区以及在管理非法金融和符合金融行动特别工作组设定的国际标准的AML/CFT合规方面几乎没有或根本没有监管基础设施的环境。那么，我们如何帮助我们的美国人和美国金融机构管理这些风险，我们反映可以做到这一点的一些方式之一是授予财政部限制金融机构和其他美国人与这些在美国从事业务的虚拟资产服务提供商进行交易的权限，而这些虚拟资产服务提供商在没有有意义的AML/CFT合规或者我们知道它们的行为方式允许了我们所认识到并且我们共同关注的大量这种非法金融活动的司法管辖区内运营。
我认为我们真正关注的第二件事是关于稳定币的风险。特别是，我们已经看到这些对恐怖分子和其他不法分子变得更有吸引力。是否有一种方法可以与国会合作，以获得授权，使得那些由美国支持的稳定币明确受到OFAC制裁权限的约束？然后，总的来说，这是确保虚拟资产服务提供商和其他在该生态系统中运营的实体清楚地知道，根据他们所从事的活动，他们必须注册为FinCEN的货币服务业务，或者确实是受到FinCEN管理的所有AML/CFT义务的金融机构。目前，我们经常看到的是，虚拟资产服务提供商，无论大小，都会说：“那不是我们，我们不受您的监管范围。”因此，明确表示，不，您不能根据您正在开发或发布的产品来定义您是否受监管，而是基于您所从事的活动，并且根据金融机构的法定定义可能是解决这一挑战的方法。
您之前提到了币安，明天我们将专门就加密公司的企业监管以及它们潜在的持续发展进行一个专门的讨论。您能谈一下和解本身是如何达成的吗？然后我知道几周前终于任命了一名企业监管人员，您能谈一下未来几周和几个月内与他们的接触将会是什么样子吗？
只是稍微介绍一下币安的情况。我们与美国司法部商品期货交易委员会进行了最大规模的执法行动，这是财政部迄今为止进行的最大规模的执法行动，最终和解金额为40亿美元。但是，这项和解的一个关键部分是将持续五年的企业监管。企业监管之所以如此重要，是因为我们发现币安涉及的违规行为，包括明显违反了我们的制裁计划，其中包括美国人与受制裁的国家/地区（伊朗、叙利亚、朝鲜、古巴、克里米亚和乌克兰等）进行交易。
我们发现币安几乎没有任何有意义的AML/CFT合规计划，因此在多年的时间里，有超过10万笔可疑交易未被币安识别。因此，企业监管将使FinCEN能够确保币安建立了可信且全面的AML/CFT合规计划，他们已完全退出美国，他们将对可疑活动的历史进行回顾，并提供与这些交易相关的信息。除了货币支付之外，一个基础性的事情是确保币安不再从事过去几年中存在严重问题的那种活动，这对我们来说具有历史性的重要性。当然，如果我们发现币安继续从事这些活动，将会受到非常严重的额外处罚，如果他们违反协议的话。
感觉我们开始逐渐达到一个点，很多加密公司开始接受并理解也许他们应该在早期就建立合规部门并关注这些问题。您对他们有什么想法或建议，以确保他们不会最终陷入类似的执法行动？
我认为关键是公司高层的态度和合规文化真正融入组织中。这就像是一个第一天的原则，不能是“等我们扩大规模后再来处理”。我认为我们经常看到的问题是，我们看到了对合规的渴望，或者将合规外包或将合规归类为业务的某个部分，但这并不是一个成功的运营模式。我认为高层的态度至关重要。另一件事是真正建立工具和技术来管理非法金融风险，进行AML/CFT、KYC和制裁名单筛查，从一开始就做起，同样，不要等到扩大规模才去做这些事情。我们真正需要并且希望看到的是积极主动地与我们合作，积极地与我们沟通你们所看到的情况，因为显然你们会更接近这些情况。
这种积极主动的合作可以帮助你更好地评估风险，并确保你的合规计划不是针对一个风险环境，而这个环境实际上已经发生了相当大的变化。我认为我们真正需要并且发现非常有价值的是，当它运作良好时，这种积极主动的合作是一个很好的反馈循环，获取那些可疑交易和可疑活动的报告，这为FinCEN提供了关于我们所看到的风险的警示和警报以及其他沟通的基础。在数字资产的背景下，这一点非常真实。自2022年以来，我认为FinCEN已发布了15份这类警报和警示。这对我们的工作至关重要，最终，我认为我们希望创造更多的途径和更多的论坛，进行坦诚、富有成效、开放的交流。FinCEN举办了所谓的FinCEN交流，这是法定的，提供了一个机密的形式，让FinCEN执法部门和公司之间直接对话，讨论我们共同面临的非法金融风险以及调整我们各自的方法来管理这种风险。太棒了。
我们马上就要结束了，但是很快，也许你可以稍微谈一下与加密公司的制裁合规和监控，特别是在确保加密公司（即使是那些希望与财政部合作的公司）能够有效地做到这一点方面是否遇到了挑战。
我认为关键是两件事情，我会说在制裁名单方面和了解与OFAC权限相关的事情。OFAC有一个热线，24小时开放，他们通常会在24到48小时内回复，鼓励你使用那个热线并向OFAC提出你的问题。然后对于FinCEN来说，如果我们没有提供对你的业务有用的警报和指导，或者你没有意识到，请来找我们谈谈。我知道我们很乐意促进更多直接与你所看到的风险相关的交流机会。但如果我们没有得到行业的合作，我们就无法做到这一点，这实际上是两种类型的合作，一种是有意义的AML/CFT合规计划，允许在你的平台或通过你的服务识别特定活动。所以我认为拥有这些信息真的能让我们更有效、更高效地与这个行业合作，我认为这将产生希望的定制监管和法定方法，实现我们所有人都希望的目标，即促进和支持美国的金融创新。
星期四
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下周见！
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