美联储首份数字美元讨论文件都讨论了些什么？

引言

美联储(Federal Reserve)正在探索发行央行数字货币（CBDC）的影响和选择。就本文而言，CBDC被定义为广泛向公众提供的美联储的数字负债。虽然美国人长期以来主要以数字形式持有货币——例如在商业银行账簿上记录为计算机条目（computer entries）的银行账户中——但CBDC将不同于普通公众现有的数字货币，因为CBDC将是美联储(Fed)的负债，而不是商业银行的负债。

CBDC可能会提供一系列好处。例如，它可以为家庭和企业提供一种方便的电子形式的央行货币，具有必要的安全性和流动性；为企业家提供一个创造新金融产品和服务的平台；支持更快、更便宜的支付(包括跨境支付)；以及扩大消费者进入金融体系的渠道。CBDC也可能带来一定的风险，并会引发各种重要的政策问题，包括它可能如何影响金融部门的市场结构、信贷成本和可获得性、金融体系的安全和稳定以及货币政策的有效性。

CBDC的引入将代表着美国货币的一项非常重要的创新。因此，广泛征询公众和主要利益攸关方的意见是至关重要的。这篇论文是这种对话的第一步。它描述了CBDC的经济背景、主要政策考虑因素以及美国CBDC的潜在风险和好处。它还向所有感兴趣的各方征求反馈意见。

美联储不打算在没有得到行政分支（政府）和国会明确支持的情况下发行CBDC，最好是以具体法律授权的形式。

现有的货币形式

货币是一种支付手段、一种储值手段和一种记账单位。在美国，货币有多种形式：

• 中央银行货币是中央银行的负债。在美国，中央银行货币以美联储发行的实物货币和商业银行在美联储持有的数字余额的形式出现。
• 商业银行货币是公众最常用的数字货币形式。商业银行的货币存在商业银行的账户里。
• 非银行货币是非银行金融服务提供商以余额形式持有的数字货币。这些公司通常使用包括移动应用程序在内的一系列技术在自己的账面上进行余额转移。

不同类型的货币具有不同的信用和流动性风险。由于联邦存款保险、商业银行监管以及商业银行拥有获得中央银行流动性的渠道，商业银行货币的信用或流动性风险很小。非银行货币缺乏商业银行货币的全面保护，因此通常会防范更多的信用和流动性风险。中央银行货币既没有信用风险，也没有流动性风险，因此被认为是最安全的货币形式。

中央银行货币是金融体系和整体经济的基础。商业银行货币和非银行货币与中央银行货币(即美元)的计价单位相同，并且可以兑换成中央银行货币。

支付系统

美国的支付系统连接了广泛的金融机构、家庭和企业。美国的大多数支付依靠银行间支付服务——如ACH（自动清算中心，Automatic Clearing House）网络或电汇系统——将资金从一家银行的汇款人账户转移到另一家银行的收款人账户。因此，银行间支付服务对金融系统和更广泛的经济的运转和稳定至关重要。经营银行间支付服务的公司受到联邦监管，具有系统重要性的支付公司受到更严格的监督和监管。

银行间支付系统最初可以用商业银行货币结算，也可以用中央银行货币结算，这取决于它们的设计。然而，由于央行货币没有信用或流动性风险，央行支付系统往往支撑银行间支付，并充当更广泛支付系统的骨干。使用央行货币结算银行间支付促进了金融稳定，因为它消除了具有系统重要性的支付系统中的信用和流动性风险。

支付系统最近的改进

美国支付系统最近的改进集中在使支付更快、更便宜、更方便和更容易获得。“即时”支付一直是私营和公共部门创新的一个特别活跃的领域。例如，清算所已经开发了RTP（实时传输）网络，这是一种针对较低价值（小额）支付的银行间实时支付系统。美联储还在建设一项新的银行间即时支付结算服务——FedNow Service，计划于2023年首次推出。这些即时支付服务将使商业银行能够全天候向家庭和企业提供支付服务，收款人可以立即获得转账资金。这些即时支付服务的增长还可以降低与某些类型支付相关的成本和费用。

此外，一系列以消费者为中心的服务可以通过移动设备访问，这使得数字支付变得更快、更方便。然而，其中一些新的支付服务可能会带来金融稳定、支付系统完整性和其他风险。例如，如果非银行支付服务的增长导致资金从商业银行大规模转移到非银行机构，那么随之而来的缺乏与商业银行货币同等的保护可能会给金融体系带来挤兑风险或其他不稳定因素。

支付系统仍面临的挑战

虽然美国现有的支付系统总体上是有效和高效的，但仍然存在一些挑战。特别是，相当数量的美国人目前无法获得数字银行和支付服务。此外，一些支付——特别是跨境支付——仍然缓慢且昂贵。

随着时间的推移，数字金融服务和商业银行货币变得越来越容易获得，越来越多的美国人已经开立和持有了银行账户。尽管如此，仍有700多万——即超过5%的美国家庭——仍然没有银行账户。还有近20%的家庭拥有银行账户，但仍依赖于成本更高的金融服务，如汇票、支票兑现服务和发薪日贷款。

公共和私营部门正在进行各种努力，以支持金融普惠。例如，私营部门银行倡议推广低成本、低风险的消费者支票账户。亚特兰大联邦储备银行还成立了一个薪酬普惠特别委员会，这是一个公私部门的合作项目，致力于促进弱势群体获得数字支付。

跨境支付目前面临着一些挑战，包括结算速度慢、费用高、可获得性有限。这些摩擦的根源包括货币兑换机制、不同国家法律制度和技术基础设施的差异、时区复杂性以及中介机构(包括代理银行和非银行金融服务提供商)之间的协调问题。与洗钱和其他非法活动有关的监管要求带来了进一步的复杂性。最后，某些跨境支付目的地国家的竞争有限，使得现有的服务提供商可以收取高额费用。

截至2021年第二季度，从美国向其他国家汇款的平均费用是交易名义价值的5.41%。这些高昂的费用对进行汇款交易的家庭有重大影响。跨境支付的高昂成本也会影响到较小的企业，使得这些企业很少向供应商进行全球付款。降低这些成本可以有利于经济增长、促进全球商业、改善国际汇款和减少不平等。

数字资产

技术创新最近掀起了一波具有货币特征的数字资产浪潮。这些“加密货币”源于加密和分布式分类账技术的结合，这两种技术共同为去中心化的、点对点的支付提供了基础。

加密货币在美国尚未被广泛采用为支付手段。它们仍然受到极端价格波动的影响，在没有服务提供商的情况下很难使用，并且对交易量有严格的限制。许多加密货币还耗费大量的能源，并使消费者容易遭受丢失、被盗和欺诈。

稳定币是一种较新的加密货币，其价值与一种或多种资产挂钩，如主权货币或商品。如今，与美元挂钩的稳定币主要用于促进其他数字资产的交易，但许多公司正在探索如何促进稳定币作为一种广泛的支付手段。

对稳定币安排的全面讨论超出了本文的范围。然而，总统的金融市场工作组(PWG)与联邦存款保险公司(FDIC)和货币监理署(OCC)一起，最近发布了一份关于支付稳定币的报告。PWG报告指出，精心设计和适当调整的稳定币有可能支持更快、更有效和更具包容性的支付。

选择。然而，PWG的报告也指出，越来越多地使用稳定币作为支付手段的可能性引发了一系列担忧，这些问题与潜在的破坏稳定的挤兑、支付系统的中断以及经济权力的集中有关。PWG的报告强调了监管机构在降低这些风险方面的权力缺口。

为了应对支付型稳定币的风险，PWG报告建议国会迅速采取行动，制定立法，确保支付型稳定币和支付型稳定币安排受到一致和全面的联邦监管框架的约束。这样的立法将补充现有的关于市场完整性、投资者保护和非法融资的权力。

中央银行数字货币

美国联邦储备委员会(Federal Reserve)正在考虑如何将CBDC融入美国的货币和支付领域。对潜在的CBDC的一个关键考验是，它是否会被证明优于本文概述的其他可能解决令人担忧问题的方法。

如上所述，为了本讨论文件的目的，CBDC被定义为广泛向公众提供的美联储的数字负债。今天，美联储纸币(即实物货币)是普通公众可以获得的唯一类型的中央银行货币。就像现有的商业银行货币和非银行货币一样，CBDC将使普通公众能够进行数字支付。然而，作为美联储的一项负债，CBDC不需要存款保险等机制来维持公众信心，也不会依赖基础资产池的支持来维持其价值。CBDC将是公众可用的最安全的数字资产，没有相关的信用或流动性风险。

美国联邦储备委员会将继续探索CBDC的广泛设计选择。虽然目前还没有就是否发行CBDC做出决定，但到目前为止的分析表明，如果创建一个潜在的CBDC，那么通过隐私保护、使用中介、可广泛转让和身份验证从而最好地满足美国的需求。

隐私保护：保护消费者隐私至关重要。然而，任何CBDC都需要在保障消费者隐私权和提供必要的透明度以阻止犯罪活动之间取得适当的平衡。

使用中介：《联邦储备法》(Federal Reserve Act)不授权（允许）个人直接开设美联储账户，并且这样的账户将使得美联储在金融体系和经济中作用的显著扩大。在中介模式下，私营部门将提供账户或数字钱包，以方便CBDC持有和支付的管理。潜在的中介机构可能包括商业银行和受监管的非银行金融服务提供商，并将在CBDC服务的开放市场运营。尽管商业银行和非银行机构将向个人提供管理其CBDC持有和支付的服务，但CBDC本身将是美联储的负债。中介模式将有助于利用私营部门现有的隐私和身份管理框架；利用私营部门的创新能力；并减少对运转良好的美国金融体系造成破坏稳定的扰乱的可能性。

可转让：为了让CBDC成为一种广泛使用的支付方式，它需要能够在不同中介机构的客户之间随时转移。通过允许资金在整个经济中自由流动，在不同中介之间无缝转移价值的能力提高了支付系统的效率。

身份验证：美国的金融机构受到旨在打击洗钱和恐怖主义融资的强有力规则的约束。CBDC的设计需要遵守这些规则。在实践中，这将意味着CBDC中介机构需要核实访问CBDC的人的身份，就像银行和其他金融机构目前核实其客户的身份一样。

CBDC的用途和功能

CBDC交易将需要是最终的（支付终局性）和实时完成的，允许用户使用无风险资产相互支付。个人、企业和政府可以潜在地使用CBDC进行基本的商品和服务购买或支付账单，政府可以使用CBDC直接向公民征税或支付福利。此外，CBDC可能会被编程，例如为在特定时间完成付款。

CBDC的潜在优势

CBDC可能会成为支付系统的新基础，以及不同支付服务(无论是传统的还是新的)之间的桥梁。它还可以在一个快速数字化的经济中保持安全及可信的中央银行货币的中心地位。

安全地满足未来需求及支付服务要求

美国CBDC将为普通公众提供广泛的数字货币渠道，没有信用风险和流动性风险。因此，它可以为私营部门的创新提供安全的基础，以满足当前和未来对支付服务的需求和要求。私人数字货币的所有选择，包括稳定币和其他加密货币，都需要降低流动性风险及信用风险的机制。但所有这些机制都不完善。在我们迅速数字化的经济中，私人数字货币的激增可能会给个人用户及整个金融系统带来风险。美国CBDC可以在支持私营部门创新的同时缓解其中一些风险。

CBDC还可能有助于为各种规模的私营部门公司在支付创新方面创造公平的竞争环境。对于一些较小的公司来说，发行安全而稳健的私人货币的成本和风险可能令人望而却步。CBDC可以克服这一障碍，使私营部门的创新者能够专注于新的准入服务、分发方法和相关服务产品。

最后，CBDC可能会产生新的能力，以满足数字经济不断发展的速度及效率要求。例如，如上所述，CBDC可能被编程为在特定时间完成付款。此外，CBDC可能被用来进行小额支付——通常发生在网上的金融交易，涉及的金额非常小——传统支付系统的设计不一定要为此提供便利。

对跨境支付的改进

CBDC有可能通过使用新技术，引入简化的分发渠道，并为跨司法管辖区的协作和互操作性创造更多机会，来简化跨境支付。要实现这些潜在的改进，需要进行重大的国际协调，以解决共同标准和基础设施、能够进入任何新基础设施的中介类型、法律框架、防止非法交易以及实施成本和时间等问题。

支持美元的国际角色

美国发行的CBDC的另一个潜在好处可能是保持美元的国际主导地位。美元是世界上使用最广泛的支付和投资货币，也是世界储备货币。美元的国际角色使美国受益，因为它降低了美国家庭、企业和政府的交易和借款成本。美元的国际角色也让美国能够影响全球货币体系的标准。

今天，美元在全球被广泛使用，因为美国金融市场的深度和流动性，美国经济的规模和开放性，以及国际社会对美国机构和法治的信任。然而，重要的是要考虑到一个潜在的未来状态的影响，在这个状态下，许多外国和货币联盟可能已经引入了CBDC。一些人提出，如果这些新的CBDC比现有的美元形式更具吸引力，美元的全球使用量可能会减少——美国CBDC可能有助于保持美元的国际角色。

金融普惠

促进金融普惠——尤其是对经济脆弱的家庭和社区而言——是美联储的高度优先事项。私营部门的电子交易账户促进了数字支付的准入；实现了快速、经济高效的纳税；实现了工资、退税和其他联邦支付的快速以及经济高效地完成；为人们提供了一种安全的储蓄方式；并促进了获得信贷的机会。

一些人表示，CBDC可以减少金融普惠的常见障碍，并可以降低交易成本，这可能对低收入家庭特别有帮助。进一步研究将有助于评估CBDC扩大金融普惠的潜力，包括针对服务不足和低收入家庭的用例。

扩大公众获取中央银行安全货币的渠道

现金目前是央行向普通民众提供的唯一货币，而且它仍然是一种重要的、受欢迎的支付手段。根据2020年的一项调查，美国消费者使用现金的交易量占总交易量的19%(按价值计算为6%)。美联储致力于确保现金的持续安全和可用性，并正在考虑将CBDC作为扩大安全支付选择的一种手段，而不是减少或取代它们。

然而，在一些司法管辖区，数字支付已经迅速取代了现金。虽然美国的现金使用量从2012年的40%(按价值计算为12%)下降到2020年的19%，但其他国家的下降速度更快。例如，在瑞典，同期现金支付的比例从33%下降到不到10%。在中国，50%的销售点(point-of-sale ，POS)支付是通过移动钱包或应用程序进行的，而现金仅占POS支付的13%。如果这些趋势出现在美国，消费者可能希望选择央行数字货币，就像现金一样，不会有信用或流动性风险。

CBDC的潜在风险和政策考虑

尽管CBDC的引入可能会让美国消费者和更广泛的金融体系受益，但也会带来复杂的政策问题和风险。下面描述的每一个问题都需要额外的研究和分析。

金融行业市场结构的变化

CBDC可能从根本上改变美国金融体系的结构，改变私营部门和中央银行的角色和责任。

银行目前(在很大程度上)依赖存款为其贷款提供资金。广泛使用的CBDC将成为商业银行货币的替代品——或者，对于有息的CBDC来说——近乎完美。这种替代效应可能会减少银行体系的存款总额，进而可能增加银行融资支出，并减少家庭和企业的信贷可获得性或提高信贷成本。同样，计息的CBDC可能导致资金从其他低风险资产转移，例如货币市场共同基金、国债和其他短期工具。离开这些其他低风险资产可能会减少企业和政府的信贷可获得性或提高信贷成本。

CBDC的设计选择可能会减轻这些担忧。例如，不计息的CBDC作为商业银行货币的替代品将不那么有吸引力。此外，央行可能会限制最终用户可以持有的CBDC数量。

CBDC可以刺激银行和其他机构的创新，并将是比许多其他产品(包括稳定币和其他类型的非银行货币)更安全的存款替代品。即使没有CBDC，这些形式的非银行货币也可能导致存款从银行转移。

金融体系的安全与稳定

由于中央银行货币是最安全的货币形式，广泛使用的CBDC对厌恶风险的用户尤其有吸引力，特别是在金融体系处于压力时期。将其他形式的货币——包括商业银行存款——迅速转换为CBDC的能力，可能会使金融机构发生挤兑的可能性更大或更严重。传统的措施，如审慎监管、政府存款保险和获得央行流动性，可能不足以在金融恐慌的情况下阻止商业银行存款大量流出到CBDC。

与金融行业市场结构相关的担忧一样，CBDC的设计选择可能会缓解其中一些对安全的担忧。例如，央行可以不向CBDC支付利息。尽管如此，由于央行负债基本上是无风险的，储户在危机中可能更喜欢CBDC而不是银行存款，即使CBDC的回报率不那么有吸引力。央行可能会通过限制最终用户可以持有的CBDC总量来应对这一风险，或者它也可以限制最终用户在短期内增加的CBDC总量。

关于货币政策实施的有效性

CBDC的设计将影响它可能如何影响货币政策。在当前“充足储备”的货币政策体制下，美联储主要通过设定美联储的管理利率来控制联邦基金利率和其他短期利率的水平。这一制度并不要求积极管理储备（准备金）供应。储备量每日波动的预期水平通常对联邦基金利率和其他短期利率水平影响不大。

在这个框架下，CBDC的推出可能会通过改变银行体系的储备供应来影响货币政策的执行和利率控制。就不计息的CBDC而言，公众对CBDC的需求水平和波动性，可能与目前影响银行体系储备规模的其他因素(例如实物货币或隔夜回购协议的变动)相似。在这种情况下，CBDC的下降导致相应的储备增加，只会使储备更加充足，对联邦基金利率几乎没有影响。

同样，如果最初的储备供应量足够大，足以提供足够的缓冲，那么推动储备下降的CBDC增加也不会对联邦基金利率产生什么影响。从长远来看，美联储可能不得不扩大其资产负债表规模，以适应CBDC的增长，这类似于发行越来越多的实物货币对资产负债表的影响。如果对CBDC的需求直接或间接地代表了美联储的非储备债务(包括实物货币)发生了转变，那么这种需求就会得到缓解。此外，美联储可能需要提高平均储备水平，以提供足够的缓冲，以应对CBDC的意外增加。否则，这样的飙升可能会将银行体系中的储备总量推低至“充足”水平以下，并给联邦基金利率带来上行压力。

如果CBDC的利息水平与其他安全资产的回报率相当，CBDC与货币政策执行之间的相互影响将更加明显和复杂。在这种情况下，公众对CBDC的需求水平和波动性可能相当大。消费者、企业和潜在的其他人可能会决定减持银行存款、国债和货币市场共同基金投资，并增持CBDC。

在这种情况下，外国对CBDC的大量需求可能会使货币政策的实施进一步复杂化。随着时间的推移，利率和其他市场因素的变化也可能显著影响公众对CBDC的需求。为了维持充足的储备供应，美联储可能需要大幅增加其证券持有量。市场发展可能对CBDC需求的多变性产生实质性影响，这也可能给储备管理和政策执行带来挑战。

除了这些储备管理效应之外，一个迅速扩大的经济文献认为，计息CBDC作为一种新的政策工具具有更广泛的潜力，并对货币政策的影响渠道产生相关影响。所研究的问题包括以下主题：CBDC对银行存款和银行贷款的潜在影响、CBDC对家庭和企业经济决策的潜在影响，以及CBDC在实施货币政策以实现其宏观经济目标时与美联储其他工具的可能相互作用。这些相关主题是活跃的研究领域，随着时间的推移无疑会产生更多的洞见。

隐私和数据保护与预防金融犯罪

任何CBDC都需要在保障消费者隐私权和提供必要的透明度以遏制犯罪活动之间取得适当的平衡。

消费者隐私：通用CBDC将生成有关用户金融交易的数据，其方式与目前商业银行及非银行货币生成此类数据的方式相同。在美联储将考虑的中介CBDC模式中，中介机构将通过利用现有工具来解决隐私问题。

预防金融犯罪：与此相关的是，金融机构必须遵守一套旨在打击洗钱和恐怖主义融资的强有力的规则。这些规则包括客户尽职调查、记录保存和报告要求。如上所述，任何CBDC都需要以便于遵守这些规则的方式进行设计。美国CBDC的中介模式有一个明显的优势，那就是让私营部门合作伙伴参与既定的计划，以帮助确保遵守这些规则。

运营韧性和网络安全

对现有支付服务的威胁——包括运营中断和网络安全风险——也将适用于CBDC。CBDC的任何专用基础设施都需要对此类威胁具有极强的韧性，CBDC基础设施的运营商需要保持警惕，因为不良行为者使用了越来越复杂的方法和战术。为CBDC设计适当的防御措施可能特别困难，因为CBDC网络可能比现有的支付服务拥有更多的入口点。

尽管确保CBDC的安全将是一项挑战，但如果CBDC的设计具有离线能力(即如果它允许在没有互联网接入的情况下进行一些支付)，CBDC可以增强支付系统的运营韧性。如今，许多数字支付无法在自然灾害或其他大规模网络中断期间操作，受影响的地区必须依赖面对面的现金交易。各国央行目前正在研究CBDC离线支付选项是否可行。

征求意见和下一步行动

如上所述，CBDC的引入将代表着美国货币的一项非常重大的创新。本文是美联储和利益相关者就CBDC进行公开讨论的第一步。

只有当研究表明对家庭、企业和整体经济的好处超过下行风险，并表明CBDC优于替代方法时，美联储才会进一步采取措施发展CBDC。此外，美联储只有在公众和跨政府的广泛支持的情况下，才会寻求发行CBDC。

美联储欢迎所有利益相关者对下列问题发表意见。美联储还将开展有针对性的外联活动，并召开公共论坛，以促进有关CBDC的广泛对话。

请在2022年5月20日之前提供任何问题的答案，请使用https://www.FederationalReserveve.gov/apps/forms/cbdc上的表格。并不是要求回答所有问题。

CBDC的优势、风险和政策考虑

1.CBDC可能存在哪些未在本文中提出的其他潜在好处、政策考虑因素或风险？

2.是否可以用不同的方式更好地实现CBDC的部分或全部潜在好处？

3.CBDC是否会影响金融普惠？净影响对金融普惠是积极的还是消极的？

4.美国的CBDC可能会如何影响美联储在追求最大化就业和物价稳定目标的过程中有效实施货币政策的能力？

5.CBDC如何影响金融稳定？净影响对稳定是积极的还是消极的？

6.CBDC是否会对金融业产生不利影响？CBDC对金融业的影响可能与稳定币或其他非银行货币有何不同？

7.可以考虑使用哪些工具来减轻CBDC对金融部门的不利影响？其中一些工具是否会削弱CBDC的潜在好处？

8.如果现金使用量下降，保持公众获得一种可广泛使用的中央银行货币是否重要？

9.在没有美国CBDC的情况下，国内和跨境数字支付可能会如何发展？

10.其他经济大国发行CBDC的决定对美国是否应该发行CBDC的决定有何影响？

11.有没有其他方法来管理与CBDC相关的潜在风险，而本文没有提出这些方法？

12.CBDC如何在不提供完全匿名及便利非法金融活动的情况下保护消费者隐私？

13.如何设计CBDC来促进操作和网络复原力？哪些运营或网络风险可能是不可避免的？

14.CBDC应该是法定货币吗？

CBDC设计

15.CBDC应该支付利息吗？如果是这样的话，原因和方式是什么？若否，原因为何？

16.单一最终用户持有的CBDC数量是否应受到数量限制？

17.什么样的机构应该担任CBDC的中介机构？这些中介机构应该扮演什么样的角色，应该有什么样的监管结构？

18.CBDC是否应该具有“离线”能力？如果是这样的话，如何才能做到这一点呢？

19.CBDC的设计是否应最大限度地提高销售点的易用性和接受度？如果是这样的话，是如何做到的呢？

20.如何设计CBDC以实现跨多个支付平台的可转移性？是否需要新技术或技术标准？

21.未来的技术创新可能如何影响与CBDC相关的设计和政策选择？

22.是否有其他设计原则需要考虑？是否需要权衡任何已确定的设计原则，特别是在尝试实现CBDC的潜在优势方面？